党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出:“农业是安天下、稳民心的战略产业,没有农业的现代化,就不会有国家现代化,没有农村繁荣稳定就没有全国繁荣稳定,没有农民全面小康就没有全国人民全面小康”,党中央把“三农问题”摆在突出的位置。
“三农问题”是中国的国情,“三农问题”的矛盾源自:一是基本国情矛盾,即人地关系高度紧张,从而使耕地承担的对农民人口的福利保障功能远远大于耕地的生产功能;二是体制矛盾,即城乡分割对立的“二元”管理体制,人为地从政治、经济和文化等方面把中国社会分割为城市和乡村二块,政策上阻碍了农民流动;经济上阻碍了农民收入的提高;文化上阻碍了农民现代化观念的培育。“三农问题”凸显了一个“弱”字,农业是弱质产业,农村是薄弱社区、农民是弱势群体。“三农问题”已成为我国全面建设小康社会的“瓶颈”制约,由经济问题变为社会问题又上升为政治问题。
法院的审判工作,在任何一个国家都是要为本国的根本利益服务。在我国,为大局服务是社会主义法治理念的基本要求,也是人民法院的重要职责和使命。最高人民法院院长王胜俊强调,各级人民法院要充分发挥审判职能,切实把贯彻《决定》落实到对农业、农村、农民的关注关心关爱的具体行动上,切实为农村经济社会又好又快发展提供强有力的司法保障和服务。
一、“三农问题”对司法的诉求
“三农问题”的现实紧迫性,迫切需要强有力的政策措施作支撑, “三农问题”的长期艰巨性,又必然要求法制来保障。农村法制建设匮乏,制度方面,农业立法严重滞后,农业法律体系不完善、种类少、覆盖面窄;思想方面,由于长期以来农村经济发展滞后,农民文化素质较低,观念陈旧,法制意识淡薄,存在“无讼是求”和“伦理治国”的思想,在处理矛盾纠纷时,更多地依靠政策、家族传统,依法治村的理念尚未形成。法院回应“三农问题”需求,应以司法公正为前提,同时讲好政治,要通过法律手段促进农村治理结构的改善。一方面促进政府依法行政,另一方面向农民普及法律,实现依法有序参与,促进社会和谐。
(一)“三农”案件的特点
1、侵财谋利型犯罪增多,农民防范、农村治安疏漏。在涉 “三农”盗窃犯罪中,案发区域多在城乡结合部或偏远地区的乡镇,犯罪对象主要是家禽家畜、农用机械、家庭生活用品或财物。在涉“三农”的抢劫、抢夺案件中,案发区域多在农村非交通主干道上,犯罪对象主要是现金。在涉“三农”的绑架勒索案件中,主要对农村中比较富裕的人员或其子女实施犯罪,发案数虽少,但是影响恶劣,对促进农村经济发展和农民致富负面影响很大。抢劫、抢夺、盗窃等犯罪结伙、团伙犯罪比例增大,犯罪呈现智能化、复杂化、组织化趋势,结伙方式不仅有传统的同乡帮、朋友帮、宗族帮,而且出现异地间结伙或城乡不法分子相互勾结作案的情况。
2、农村恶势力和家族、宗族势力抬头,基层组织涣散。农村恶势力主要有两类:一类是以农村“两劳”释放人员为主纠合而成的流氓恶势力,他们恶习不改,在农村横行霸道,滋扰百姓。另一类是农村中的闲散人员、劣迹分子等地痞恶霸,在村里寻衅滋事,敲诈勒索农村个体经营户、私营企业主的钱财,强占他人生意,有的采取断电停水、堵门扒路等手段骚扰驻地企业,影响正常的生产经营秩序。另有,依仗家族大、势力大,左右村民委员会选举,甚至对其他候选人进行恐吓威胁和人身攻击;有的强行干预所在农村重大事项的决策,如强行发包、承包土地,强占宅基地、非法占用土地等,严重影响了农村的社会治安秩序。
3、伤害、杀人等冲动型案件民转刑,疏导不力。因农村民间债务、土地承包、宅基地分配等问题,以及农民生活琐事、家庭矛盾、邻里关系等引起的纠纷得不到及时、妥善的解决,加之目前有的农村基层组织机制不健全,化解矛盾纠纷、维护社会治安、预防犯罪的职能相对弱化,法制宣传教育的广度和深度不够,不能及时做扎实细致的说服教育和疏导工作,致使矛盾纠纷长期处于紧张状态,并在田间耕种、生活交往等不确定条件下突然激化。同时,有的农村群众由于缺乏必要的法律常识,在遇矛盾纠纷时,不是依靠法律,而是凭一时冲动,采用报复等手段进行了结,造成大量“民转刑”案件的发生。
4、“三农”民事案件类别由传统单一向多种领域扩展。传统涉农民事案件如离婚、抚养、赡养、继承、相邻关系、人身财产损害赔偿、民间借贷等纠纷增多,并呈明显上升趋势。涉及农业经营、生产和流通及伴随农村经济往来等方面产生的纠纷大量涌现,充分说明涉“三农”的矛盾纠纷不再仅限于婚姻家庭财产、相邻关系等原有的单一民事范围,市场经济的各类活动纷纷介入农民的日常生活和农业生产的方方面面,由于此类案件的当事人法律知识欠缺,对自身和他人的权利义务认识不清,缺乏经营风险意识和自主保护意识,一旦出现纠纷,证据意识淡薄,诉讼能力较差,往往面临鉴定难、举证难和损失评估难等问题,处在被动的地位上,承担了较大的败诉风险,只能寄希望于法院给予公正的裁决。
5、农村土地资源纠纷增幅明显,处理难度加大。集中体现在农村土地承包、土地承包经营权流转、宅基地、侵占破坏耕地、农村土地征收以及集体经营性建设用地纠纷等方面。主要有:(1)违背民主议定的原则进行发包或调整土地。有的村委会不召开村民会议或村民代表会议,暗箱操作,发包或调整承包。(2)村委会更换负责人,重新发包土地引发纠纷。村委会负责人更换,新任村委会对前任村委会所订合同不满,否认原合同、变更合同条款或重新发包。(3)土地承包法对承包期限规定较长,引起“人地矛盾”。长期不调整土地,导致同村或同一村民小组内部人地失衡,影响了家庭生活、干群关系及农村社会稳定。(4)政府行为导致承包土地变化引发纠纷。(5)土地承包经营权流转过程中发生的纠纷。一种是无偿转让,即承包户因外出打工或从事非农业生产,将原承包地无偿转让给他人经营,由受转让户代缴相关费用;另一种是有偿转让,受转让户除代缴相关费用外,还应向出让户另交一定费用。由于转让时对于转让期限及费用约定不明产生纠纷。(6)土地征收补偿费用的分配引发纠纷。在征地补偿费的分配过程中,补偿费是在被占地农户之间分配,还是在所有集体经济组织成员之间分配;征地以后剩余土地能否在全村或全组平均承包,纠纷增长较快。
6、农民工维权案件不断增多,仍为“三农”案件热点。国际金融危机导致大量农民工返乡,农民工维权案件不断增多,这类案件虽然个案标的不大,但与农民工的切身利益息息相关,因此案件社会敏感度高,矛盾易于激化。分析案件的产生,既有目前国家保障体系不完善的因素,也有法律保护机制不健全方面的原因,特别是用工单位对农民工合法权益的漠视,更是导致这类案件高发的直接诱因。
7、农村土地征用补偿、安置的行政案件相对高发,成为官民纠纷新的焦点。由于目前土地征用相关法律法规不完善,安置补偿费标准过低,特别是在以盈利为目的的土地开发利用项目上,补偿金不能充分体现失地农民在市场经济下从事农业生产的实际损失,因此造成土地补偿安置纠纷处于相对高发期。同时,此类案件往往涉及农民切身利益,牵扯人数众多,矛盾激化,争议较大,影响面广,审理不当,易引发群体事件发生。
8、“三农”案件对抗性增强,执行难度加大。一方面,由于我国的农村经济还相对落后,作为农民或农村组织财力有限,财产状况不固定难以掌握,资产变卖处置难,执行能力较弱;农民法律意识淡薄,自觉履行能力差,一旦产生纠纷涉及执行自己切身利益,往往容易产生抵触。另一方面,涉“三农”的执行案件地域广,路途远,交通,通信不便,被执行人居住松散,居住地较复杂,难以寻找,标的额大多数比较小,执行成本和费用相对较高,需要反复多次才能执结一起案件,法院有时候顾此失彼,力不能及。
(二)法院服务与“三农问题”的司法需求存在较大差距。
1、司法服务还停留于“有诉即理”的常规状态,“三农问题”需求司法延伸,法院应当有所作为,也可以有所作为。
2、缺乏针对农村建设当中一些主要问题,如农村稳定问题、农业承包问题、民营经济发展问题、城镇、乡村规划等涉及法律问题的专题调研,使得司法服务的针对性和有效性不足。
3、法院在打击“村痞恶霸”等黑恶势力犯罪、各类坑农害农犯罪、破坏选举等危害农村集体民主管理的犯罪,处理农业承包合同、农副产品流通等农业市场进程中的纠纷以及其他涉及农民群众基本利益的纠纷等方面,取得的司法效果并不理想,还不能让农民群众满意。
4、农民群众企盼人民法院提供全方位、便捷式、低成本的司法服务,希望把人民法院作为化解矛盾纠纷、保护合法权益的最公正、最放心、最理想的地方。
二、法院审判如何服务“三农问题”
不告不理,是司法被动性的一种体现。“为大局服务,为人民司法”的工作方针要求法院坚持原则性与灵活性的统一,在法律规定的范围内,通过依法行使宪法和法律赋予的职责,为经济平稳较快发展提供有力的司法保障。
1、依法治理农村难点,营造平安有序环境
以维护农村社会治安秩序、农业经济秩序和基层民主建设为已任,全面发挥审判职能,大力开展法制宣传,有力地维护农村政治、经济、社会秩序的和谐稳定。
(1)严厉打击危害农村稳定的刑事犯罪,创造良好社会环境。突出打击破坏农业资源,破坏生产经营和坑农、害农、骗农的各类刑事犯罪,以及“两抢”、“两盗”等危害农村社会治安的违法犯罪活动;从严惩处横行乡里、欺压百姓,带有黑社会性质组织特点的犯罪活动;加大对利用职权截留、挪用国家农业财政补贴、农业生产投入和用于救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物等各项农业救济款物,侵占农村集体财产等犯罪的打击力度;加大对非法转让、倒卖土地使用权,非法占用耕地、非法批准征用、占用土地等犯罪的打击力度;加大对破坏选举等危害农村集体民主管理违法犯罪的打击力度,依法打击邪教组织、黄赌毒等社会丑恶现象,净化乡风,为推进农村改革营造长治久安的社会环境。
(2)妥善处理“官民纠纷”,实现官民和谐。坚持严格审查、依法监督的原则,通过庭外协调积极解决各类“民告官”案件。依法审理涉及农村城镇化建设、土地征用、计划生育、拆迁、选举等各类行政诉讼案件,从有利于保护农民合法权益、有利于促进农业发展、有利于落实农村改革措施的原则,依法受理和及时审理。纠正对农民及农村经济组织乱收费、乱罚款、乱摊派等违法行政行为。审理好哄抬物价、销售假化肥、假种子、假农药等引起的价格、技监、工商行政处罚的案件。对行政非诉执行案件,坚持合法性审查的同时,注意国家相关政策,耐心细致地做好宣传教育和疏导工作,注意法律效果和社会效果的统一,公平维护行政机关的执法权威和涉案农村群众的合法权益。同时,积极发挥司法建议作用,堵塞行政执法或管理时的漏洞,纠正不当行政行为,促进行政机关依法行政。
(3)加强“两委”法律帮扶,促进村级政务公开。着眼加强农村“两委”班子建设,结合“四五”普法,广泛开展了“法律帮扶”活动,下乡进村开展经常性法律宣传教育活动,为村两委成员举办法律培训班,提高基层干部宗旨观念和依法办事的法律意识。抽调农村工作经验丰富的法官组成专项合议庭,对村委进行了系统理顺和专项治理,运用诉讼和非诉讼手段解决各类涉及土地承包相关民间矛盾纠纷。帮助理清村委与村民间的往来帐目,帮助村委建立健全政务公开栏,增加工作透明度,为农村基层组织开展工作创造良好条件。同时,结合审判工作向有关部门提出司法建议,使农村工作逐步走上制度化、规范化轨道。
2、妥善处理农业生产领域的各类案件,促进生产可持续发展。坚持把审理好与农业生产发展息息相关的土地承包合同、生产资料购销、私营企业发展等各类案件,作为促进社会主义新农村建设的重中之重,并加大执行力度,依法支持和促进农业生产发展。
(1)规范农村土地承包,理顺土地法律关系。依法保护农民的土地承包经营权,妥善处理农民因转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权所引发的各类纠纷;依法保护被征地农村集体组织和农民的合法利益,严格界定公益性和经营性建设用地,妥善处理因征地补偿引发的民事、行政案件;严格执行国家关于农村宅基地的管理制度,依法保障农户宅基地的用益物权。既要促进农村土地经营权的流转,增加土地利用率,提高土地收益,又要维持承包人的合法经营权,保持农村土地稳定。深入农村进行排查调处,对合同手续不全、一地多包、一地多租、随意毁约和侵权等民事违法行为,依法进行规范,对拖欠土地承包费不缴的进行说服教育,对说服教育后仍不履行义务的,依法立案,理顺土地法律关系,规范农业承包、租赁行为,有效地保护农村、农民的土地权益。
(2)促进农村经济结构调整,为发展提供持久动力。围绕提升农业产业化经营水平、保护农民利益,特别在农副产品生产、加工、销售领域,加大对龙头加工企业扶持力度,使“订单农业”把加工企业、生产基地和农民联合起来,维护企业和农民合法权益,促进农业经济的产业化发展。坚持把保护乡村企业权益、扶持个体、私营经济的发展作为为农村经济发展服务的重要内容来抓,帮助企业依法收回债权,盘活资金,为企业扩大再生产、加快发展注入活力,避免农民收益损失。对企业之间发生的债务,依法做好双方当事人的工作,尽可能促成和解,减少不稳定因素。
(3)灵活执行,为农村经济发展提供保障。涉农执行案件,要讲究执行方法艺术,把是否有利于农村社会稳定和经济发展作为执行工作的重要标准,充分考虑有利与不利的因素,从实际情况出发,区别对待,采取不同的执行措施,促使执行的良性循环。农民的种、管、收、投入和支出有明显的季节性,在被执行人的收获季节集中力量抓执行,往往事半功倍。执行中单位和个人的协助是执行工作顺利进行的重要保证,充分发挥基层组织的作用,为执行工作提供线索,出谋划策。注重法制教育与宣传,做到执行一案带动多案的良好社会效果。特别对侵犯土地承包经营权、伪劣农用物资损害赔偿、农副产品购销欠款、拖欠农民工工资等纠纷案件,进一步加大执行力度,深入扎实地开展涉农案件专项执行活动,有效解决“执行难”问题,解决农业生产发展中的困难,发挥人民法院促进农业和农村经济发展方面重要作用。
3、弘扬传统美德,打造和谐新农村
(1)重宣传促和解,弘扬家庭美德。针对农村中个别农民存在的嫌老、虐老、歧视女童、拒付扶养费等不文明现象,结合办案开展“送法进村入户”活动,定期进村帮助解答法律咨询,讲授老年人权益保障法、继承法等,大力弘扬社会主义伦理道德。对经法律教育仍不履行义务的依法予以立案,快立快审快执行,维护尊老爱幼的良好风尚。针对因外出务工而影响夫妻感情、家庭和睦的离婚案件呈不断增长的趋势,尤其新婚夫妻家庭观念淡、家庭责任心不强、夫妻感情脆弱,极易产生离婚纠纷而影响家庭和睦、农村稳定,要严格掌握离婚的标准,加强说服、劝导,妥善化解矛盾,选择社会影响大、有教育意义的案件到农村开庭审理,组织广大农民群众参加旁听,以案讲法,全力倡导家庭团结的良好乡风民俗,维护农村家庭的和谐稳定。
(2)以点带面搞审判,倡导邻里和谐。针对农村中因建房、通风、排水、宅基等原因发生的邻里纠纷增多的现象,大力弘扬马锡五审判方式,由“以法庭为中心”向“以农民为中心”转变,缩短法庭与农村的地理距离,拉近法官与群众的心理距离,坚持“调解优先、调判结合、案结事了”原则,加强与基层村民自治组织的联系,发挥调解员、治安员、村组干部及德高望重村民等作用调解疏导。利用知识专长和职业优势,定期或不定期深入乡村,实地解决问题、现场引导、送法进村。结合审理案件,以点带面,多渠道、多载体开展法制宣传活动,提高法制宣传教育的趣味性、导向性,教育群众正确处理邻里关系,互相关心、互相帮助、友爱相处,防止个别、局部问题转化为影响稳定的全局性问题。
4、落实司法为民宗旨,丰富服务“三农”举措
(1)提高司法能力,实现“三农”审判规范化管理。认真学习党的十七届三中全会通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》和最高人民法院《关于为推进农村改革发展提供司法保障和法律服务的若干意见》的精神,提高对审理好“三农”案件重要性的认识,增强服务“三农”的自觉性,从战略和全局的高度重视“三农”案件的审理,要始终把实现好、维护好、发展好广大农民的根本利益作为涉农审判工作的出发点和落脚点,从维护农民最现实、最关心、最直接的利益入手,立足本职,将关注民生融入到审判工作各个环节。加强对涉农案件的调查研究,针对涉农案件审判中出现的新问题和新情况,在妥善处理的同时,分析成因,找出解决渠道,通过调研总结审判经验,以理论探索带动审判实践发展,从而更有针对性地开展涉农案件审理,提高办案质量和服务“三农”水平。
健全完善审判流程监督机制,推行庭前证据展示、简案简审、普通程序简易审等措施。实行审判提速,对涉农案件做到繁简分流、即立即审,提高办案效率。快速制作裁判文书,充分利用电子公章系统及时加盖公章,在最短时间内将裁判文书送达当事人,减轻当事人来庭领取裁判文书的诉累。司法裁判文书化繁为简,克服司法裁判文书篇幅冗长、表述繁琐、说理深奥的问题,提倡文书制作简洁,说理明了,让农民当事人一目了然,从个案中学法,懂得应如何用法律手段维护自身的合法权益。推行立案、审判、执行各环节全程监督,加强案件质量考核。全面推行绩效数字化管理,科学评价考核法官的德能勤绩廉,重点考核服务农村工作、执法态度、纪律作风、群众满意率,规范法官行为,激活队伍活力。
(2)多措并举,为“三农”提供优质司法服务。第一,坚持“三个面向”,大力推行巡回办案。实行人民法庭直接立案,依托人民法庭设立巡回审判点和便民服务站。充分发挥巡回审判点面向农村、贴近群众的优势,方便当事人诉讼,指导农民正确维权。在巡回审判点以外的乡镇设立司法便民联系点,司法便民联系点主要的职责是定期开启联系箱,定期开展法律咨询,定期开展调解工作,定期参与当地会议,开展巡回审判工作等。第二,积极推动多元化解决纠纷机制的构建。不断强化与地方政府、村(居)民组织的配合协调,充分发挥司法在引导规范社会行为中独特的作用,发挥巡回审判点贴近基层的优势,和基层的调解组织联动调解,提高效率。完善农村的人民陪审员制度,扩大陪审员队伍,选择返乡的农民、军人加入到其中,把人民陪审员培养成“送法进农户的法制宣传员、了解社情民意的信息员、基层矛盾纠纷的排查员、基层人民调解组织的业务指导员”。第三,加大司法救助的范围。对农民工追讨工资、工伤赔偿、抚恤、赡养、抚育等14类诉讼案件,符合减、缓、免交诉讼费条件的,应及时办理减、缓、免交诉讼费用,保障广大农村群众合法权益能切实获得司法保护,确保经济困难的农民群众打得起官司。第四,提高诉讼效率。建立健全基层人民法院案件繁简分流和速裁工作机制,提高诉讼效率。根据当事人的申请并经对方同意,可以依法进一步简化简易程序的相关环节,充分发挥简易程序的效率优势。第五,积极主动开展法律服务,最大限度推动农村社会依法治理和全面进步。全面落实当事人权利义务告知、诉讼风险提示及释明权制度,着力加强对农村贫困群众或文化水平较低当事人的诉讼引导帮助及释明多元化。第六,坚持以人为本,倡导司法终极关怀。人民法庭免费提供适合农民生产生活的法制宣传资料、便民诉讼手册和常用法律文书式样,增设休息的区域,配备茶水、清凉油、老花镜等,大力推行假日法庭、就地审理、预约开庭和诉讼指导等为民举措,让人民群众真正感受到法院司法为民、便民、利民的关怀。针对农村建设、农业发展和农民生活特有的规律和特点,实行弹性工作制,做到快立案、快审判、快执行,尽量简化诉讼程序,减少诉讼时间,使农村当事人尽快从诉讼纷争中解脱出来,确保农时,不误生产。