行政滥用职权到底包括哪些内容，至今没有统一的定论。笔者认为行政滥用职权不能简单的与滥用自由裁量权相等同；行政滥用职权应该是泛指行政工作人员故意违法或者不合理的行使行政职权的一切情况，除了滥用自由裁量权以外，羁束裁量权也有可能被滥用。         因为，即使羁束裁量权是在严格的法律规定下行使的，具有严格的规范性，苛刻的条件，但是，我们也不能忘了行使这些权力的主体是具有意思自治的人，为了某些私利，他们完全可以置法律于不顾，而滥用权力。我不否认行政权的核心是自由裁量权，但是，也不能因为它是核心而忽视那些客观存在的事实。不顾法律而滥用羁束裁量权的事实确实客观存在。记得有这样一句话：“谁不想拥有权力，而谁又不是拥有了权力就滥用的呢？”因此，无论有多严格的法律规范去规范权力行使者，也不能百分百的保证权力行使者不滥用自己拥有的权力，“权钱交易”，“权色交易”往往能促使他们越过法律的底线。

    笔者认为，滥用自由裁量权应该被定性为行政违法行为。因为即使形式上滥用自由裁量权并没有违反法律的规定，但是，客观上，这种滥用权力的行为，已经造成了很严重的后果，或者说不公平，实质上已经违反了法律的目的，违反了确立这个法律的精神。如果仅仅把这样的行为定性为不合理的行为，完全有失公平，而且不利于防范行政主体再次滥用这样的裁量权。我们这里说把滥用裁量权规定到行政违法行为当中去，并不是说合理性原则就没有存在的意义了。我们说的滥用，即已经很严重的不合理了，合理范围内的行使权力并不能算做滥用，因此，没有构成滥用的行为即为不当，这种情况下可以运用合理性原则去适用。也就是说，是否构成滥用，是否构成违法，其分水岭是是否严重不合理。确实，如今的行政权力太大了，如果还是这样把主要的滥用职权的方式定性为不合理的行为的话，很难有效控制权力的滥用。只有明确的把滥用职权定性为违法行为，才能更好的起到防止作用，并且也能更好的起到救济作用。毕竟违法和不当是两个层次上的概念。个人认为，如果仅仅把滥用职权定性为不合理的行为，实质上是从侧面鼓励行政主体去滥用自己所掌握的权力，因为这样，即可以不犯法，又可以得到自己想要得到的利益，何乐而不为呢？因此，在立法上明确把行政滥用职权定性为行政违法行为，是很重要的，也很急切。如果再这样无休止的争论下去，只会给那些滥用职权的人更多的滥用权力的机会，最后损失的只会是赋予他们权力的普通老百姓。

    目前，我们国内对行政滥用职权的表现形式的划分有很多，也很杂乱。下面我总结几种主要的分类和自己的观点。首先，我把全部的表现行使分为两大类。一类是行政作为的滥用职权；另一类是行政不作为的滥用职权。

    因为行政权力的范围很广，因此行政作为的滥用职权的表现形式很多。

    其一，违背了立法的目的，违反了法律的具体规定。这种表现形式是最常见的。行政主体为了自己的利益或者说有不当的动机，而导致其行为的结果与法律的目的所违背。其中，主要可以分为，一：行使权力的对象不符合法律的规定；比如，对城市居民和农村户口的公民实行差别对待，权力行使者在行使权力的时候，搞两套规定，两套政策。而我们的宪法赋予了每个公民同等的基本权力，不能因为户口的不同而有差别待遇。因此，权力行使者并没有权力这样行使职权。又比如，警察在执行案件过程中，对有权有势的人彬彬有礼，而对普通的百姓又凶又恶。他们本没有这样的权力去区别对待而滥用这样的职权。二：还可以分为索取对应义务的权力的滥用；比如，某人犯的罪本来应该受到身体刑的处罚，然而，有关部门为了自己的利益，给予他金钱上的处罚而免除他身体上的处罚。这样的事例在现实中很多。这就是所谓的有钱能使鬼推磨。在金钱社会种，金钱往往能无所不能。这也成为行政主体滥用职权的很重要的原因。

    其二，滥用职权而影响正当的程序。行政主体，为了某种利益，或者为了方便自己，而忽略某些法律规定的必要的程序，步骤，或者是自作主张乱排步骤。这里，国内有一个典型的案例，盛荣案。这个案件之所以出名是因为它开了国内因滥用职权而承担民事赔偿责任的先河。盛荣在担任江苏省海安县老坝港镇财政所所长期间，没有经过镇政府的批准而发放资金给某公司周转，最后不能追回借款而受到刑事附带民事诉讼的起诉。这个案件的关键就在于，盛荣没有向镇政府汇报借款的事项，而是自己做主将钱借给了某公司周转。我们暂且不去追究盛荣有没有得到什么利益，也不去追究他到底是处于故意还是过失，总之，他是忽略了某些法律规定的必要的步骤，因此属于滥用职权，滥用职权罪成立。

    除了作为的行政滥用职权外，还包括不作为的行政滥用职权。

    相对于作为的滥用职权，不作为的滥用职权的具体形式要少得多，因为权力在手而不去运用的人毕竟是少数，除非这样的不作为能带给行政主体利益。当然，不作为的滥用职权是有争议的，有的学者认为不作为就不应该划分到滥用职权之中。但是我认为，行政主体可以决定到底行不行使权力，如果本应该行使而不去行使的话，就属于滥用职权的范畴。比如，某人很急切的要求某行政部门批准某事项，而此行政部门的行政人员待于行使这样的行政审批权而使申请人的权益蒙受巨大的损失。这样不作为的后果和作为的后果是一样的，甚至可以使得后果更严重，都是使得相对人遭受了不应该得到的损失。因此，我认为，不作为也应该属于行政滥用职权的表现形式。

    有人说：“无限的自由裁量权是残酷的统治，他比任何人为的统治手段对自由更具有破坏性。”的确，现在的中国，行政权力过度扩张，滥用职权的范围也不断的扩张，其表现形式更是无法列举详尽。有问题就得相处制约问题的方法，那么，怎样才能有效的控制滥用职权呢？

    可能有些人会说，既然自由裁量权等权力会导致权力的滥用，那么干脆就不给行政主体自由裁量的空间，把什么都规定得死死的。先不说即使再怎么规定，权力还是会被滥用，更何况自由裁量权本来就有其自身的价值存在。因为现代社会发展的实在是太快了，而法律规范为了其权威性必须保持其稳定性，立法机关的人员也无法预测以后几年到底会有什么样的新的状况出现，因此，必须给予行政机关一定的自由裁量的权力，否则，社会会更加混乱。试想一下，法律几个月更新一次，会是怎样的后果。就算是现在的法律还不能为大多数人所知晓，更别说经常更换的法律了。因此，自由裁量的权力是有存在的意义的，并且可以说是必须的。既然自由裁量的权力是必须的，那么，我们就不能用想法排除这样的权力来制约滥用职权的现象。因此，对权力的制衡就很关键了。

    首先，我认为应该先从立法上来限制其权力的行使，特别是行政程序法。通过规定较为完善，严格的程序来规范行政主体的权力。然而，我国目前立法的不完善，给了滥用职权者很多可乘之机。很多国家都有完整的程序法，而我国至今没有一部完整的行政程序法，要知道，单单只凭实体法是达不到目的的。我国的很多程序性的规定只是很简单的依附于实体条款的后面，因此往往容易被忽视。

    其次，行政权力的一元化应该朝着多元化发展。政府必须学会放弃一部分权力，即实现权力的分散。这个有点类似于“三权分立”的思想。但是不同的是政府行政权力的分立是在一个权力中的分立。把现有的一个决定权，分为几个共同的决定权，自然可以起到权力制衡的作用。甚至可以放得更开一点，将一部分权力直接分配给一些非政府组织，让他们来承担一定的社会职责，这比只在政府内部实行权力分立更为有效。

    再次，我认为事后救济也很重要。现在政府滥用了职权之后，受害者往往没有求救的途径。因为政府的权力太大了，大到可以影响任何一个单位，公检法无一幸免的受制于我们强而有力的政府。因此，即使是受害了也无从弥补。这时，国外的三权分立的优势马上就显现出来了。政府管不了法院，法院独立于任何组织，实现完全意义上的中立。这样的法院才能帮助百姓对抗强有力的政府。在中国，只要一说到和政府打官司，就会感觉没什么赢的胜算，就算最后能赢，普通百姓也花不起这个精力和财力。然而，在美国，政府经常会被赔到破产，百姓才是真正强而有力。这和中国的现状是完全相反的。政府是百姓授予职权的，当然应该服务于百姓，可是，如今的政府已经忘了自己是怎样来的了，忘了自己是在花谁的钱了，忘了是谁赋予他们权力的了。因此，法院的中立性必须保证。可是，说很简单，做确很难实现。司法体制改革在中国已经很多年了，可是，政府和法院不分家确一直没有得到改善。在普通百姓眼里，法院就是政府。这是很可悲的，至少对于从事法律工作的，从事法律研究的人来说，这无疑是最不想看到的。

    最后，我认为，滥用职权的归责问题也应该得到改善。滥用职权罪的主体往往会受到刑法的制裁，而不会承担民事赔偿责任。这里还是举上面提到的盛荣案为例。在这个案件当中，盛荣因为滥用职权罪被提起刑事附带民事诉讼。这个案件开了国内因滥用职权罪而被判处承担民事赔偿责任的先例。我认为，这个案子很有价值。我国法律还没有明确规定滥用职权到底属于职务行为还是个人行为。如果是职务行为，个人就不会承担民事责任。然而，我认为，即使是属于职务行为，滥用职权者也应当承担民事责任。他有这个权力，就得有相应的义务要承担，当他滥用了这样的权力，那么，他就得承受相应的后果。然而，盛荣案所说具有一定意义，但是，它并没有扫除滥用职权罪应当承担民事责任的障碍，毕竟没有具体的法律规范具体的规定这样的责任。我们不是判例国家，因此，这样的一个判例起到的作用是很小的。只有以后通过立法来完善这样的惩罚制度。很多专家认为，盛荣案很具有示范作用，至少，能让那些手握重权的权力主体看到滥用职权的严重性。如果行使权力的后果会和他们自身的利益挂上钩的话，相信他们行使权力的时候就不会这样随意了，至少会先考虑下会不会危及自己的利益。因此，在立法上明确行政主体自身的责任及惩罚后果，特别是在民事上的赔偿责任，会对权力主体有一些警惕的作用。