人民陪审员制度是指国家审判机关审判案件时吸收人民群众中的代表作为陪审员，与法官一起审判案件的一种司法制度，是人民群众参与国家司法活动的一种重要形式。我国的人民陪审员自产生的那天起，其政治意义远远大于法律意义，它是政治民主化和司法民主化的需求。陪审制度体现了人民当家做主的政治权利，可以使社会公众直接参加到司法过程中，实现对国家管理的政治权利。人民群众的参与陪审，有利于塑造司法的良好形象，增强审判的法律效果、社会效果和政治效果，增强整个社会对司法审判的认同度。

    2004年8月28日公布的<<全国人大常委会关于完善人民陪审员制度的决定》(以下简称<<决定》)规定：“人民陪审员依照本决定产生，依法参加人民法院的审判活动，除不得担任审判长外，同法官有同等权利。”实行人民陪审员制度主要目的是实现司法民主，确保司法公正。实践证明，人民陪审员制度的有效推行，增进了人民群众对人民法院工作的理解和支持，密切了司法工作与人民群众的联系，起到了弘扬司法民主、促进司法公正、强化司法监督、增强司法权威的重要作用。但是，在人民陪审员制度实施过程中也遇到了一定困难和问题，使人民陪审员制度未能充分发挥作用、体现其价值。

    一、人民陪审员制度实施中存在的问题

    1、陪审员选任门槛低，综合素质不高

   人民陪审员要求具备大专以上的文化程度，但仅仅对学历的要求仍难以满足陪审员的现实需要。陪审制是让非法律人员与职业法官共同代表国家行使审判权，依照法律对繁杂社会纠纷作出肯定或否定评价，但案件裁判的结果必然会不同程度地受到审判人员个人的世界观、价值观、文化水平、思维判断能力、审判经验、生活经历等因素的影响和制约。这一切决定了职业法官及人民陪审员除了具备《决定》规定的遵纪守法、品行端正的基本要求外，还必须具有丰富的人生阅历，富有强烈的社会责任感和正义感、使命感，掌握精湛的法律知识、巧妙的审判技巧。因此，对陪审员的要求就不能只局限在学历的层面上，了解、掌握必要的法律知识及司法政策也是一名合格的人民陪审员所必备的。

    2、陪审员职权不明确，“陪而不审”致使庭审作用难以发挥

    陪审员在审判中究竟应该具有哪些职权和责任，法律没有做出明确的回答。同时，由于对人民陪审员制度重视不够，在一些基层法院的实际操作中，人民陪审员普遍存在“陪而不审”、“审而不决”，有名无实、有职无权、形式主义等现象。陪审员即便是参与了审判活动，在作表决时也只能放弃权利，遵从法官的意志，陪审员的庭审作用无从发挥，就产生了陪而不审、审而不议的现象，违背了人民陪审员制度的原意。开庭之前，法院从不向陪审员提供案件包括证人证言、勘验笔录、当事人口供等案件的相关材料，直到正式庭审，陪审员才看到一纸内容极为简单的诉状或公诉状副本，对案件内容几乎是一无所知。每次庭审，基本上都是法官唱“独角戏”。在合议庭合议时，基本上也是由法官一人说了算。据在某基层法院一位担任了3年陪审员的同志反映，在他参加过的20多个案件的审判，绝大多数是事后宣判，他至今没有收到一份陪审案件的判决书，对陪审案件的判决结果更是一无所知。

    3、陪审员的培训、保障制度不健全

   在身份保障方面，人民陪审员的地位和待遇都比较低。<<决定>>第19条规定，人民陪审员因参加审判活动应当享受的补助，人民法院和司法行政机关为实施陪审制度所必需的开支，列人人民法院和司法行政机关业务经费，由同级政府财政予以保障。在实际执行过程中，由于地方财政紧张，人民陪审员经费难以足额保障，基层法院也无力支出陪审经费，人民陪审员的待遇无法落实，致使陪审员本身对其价值产生怀疑。在培训方面上，大多数法院对陪审员进行了任前培训以及每年一次的为期两三天集中业务培训。但这种培训取得的效果是短期的，一名人民陪审员需要经过长期的学习和培训，各方面素质才能得到提高，才能更好地发挥作用。

    4、陪审员管理机构设置不到位

    审判工作经常需要陪审员到法院履行职务，因此有必要在法院内部设置专门机构对陪审员进行管理，保证人民陪审员制度的落实。但在现实中，人民法院并没有设置相应的专门机构，或者有专门机构也形同虚设，使法院与陪审员之间缺乏联系，陪审员参与审判活动较少。由于陪审员都是兼职的，往往开庭时间保证不了，法院给予他们的补助也比较低，许多陪审员经法院通知，以“工作忙，走不开”等种种理由推脱而不能按时出庭，致使审判员对应当采用普通程序审理的案件独自开庭，之后在法律文书上署陪审员之名，这一做法不但使陪审员作用不能发挥，而且容易导致法官垄断审判权，滋生司法腐败等不良现象，也违反了程序的规定。

   5、陪审员考核机制不健全

   陪审员在执行职务时与审判员有同等的权利，同样也应与审判员有同等的义务，其在审理案件时违法违纪也应按审判员违法违纪责任追究办法处理。但目前对陪审员的管理制度不完善，陪审员出现违法审判的无相应的责任追究办法和追究程序，特别是人民法院无权对其进行党政纪处分或经济处罚，在一定程度上弱化了陪审员的陪审义务。

    二、对完善人民陪审员制度的建议

    1，科学确定陪审员人选

   人民陪审员的选任是《决定》能否得到正确实施，能否真正实现陪审员制度的应有价值的关键所在。人民陪审员在产生的过程中应加强宣传力度，针对现实中代表性不足的现象，应通盘考虑不同的职业、民族、性别、党派等因素，吸收不同层面的公民参加，尽可能地扩大潜在候选人范围，以真正代表民众。法院应该从满足审判需要的前提出发，以各基层人民法院近几年来受理的适用普通程序审理的刑事、民事、行政案件数量为依据，参照本辖区的面积、人口、民族分布等情况予以确定，同时要切实把好人民陪审员的素质关。

    2、大众陪审与专家陪审相结合

    当今社会诉讼案件越来越多，涉及领域越来越广，像金融、证券、网络、医疗、知识产权等专业性很强的案件不断增多，同时涉及群体利益等敏感复杂案件也备受社会关注。由于自身知识的局限性，法官难以对每类案件作出客观科学的事实认定，因此，许多国家和地区在坚持陪审员应以非专业人士为主体的前提下，开始在一些特殊的案件，特别是专业性比较强的案件中选择专家陪审。如瑞典在1999年修改的《司法程序法》中明确规定，上诉法院在审理刑事案件时，可以实行专家参审制，即由三名法官和两名专家组成的合议庭负责审判。对此，笔者认为， 建立专家陪审和大众陪审制度，可以增强法院对案件事实的判断能力和社会效果的把握能力，同时促使陪审员的专业知和思维优势与职业法官的法律专业知识和法律，维形成一种良性互补。

    3、加强对陪审员的培训与管理

   一是对陪审员进行定期培训。定期组织陪审员学习法律知识和观摩法院的庭审活动，让陪审员学习掌握新颁布的法律法规，从而不断提高陪审员的素质，提高其履行职责的能力。二是可吸收陪审员作为法官业余学校的学员，邀请陪审员参加对某些新型案例的研讨等。三是要注重庭前准备。可以在开庭前将起诉书、答辩状送人陪审员一份，让其了解案件的基本情况或争议焦点，引导陪审员熟悉相关法律条文，更好地发挥；在审判过程中的作用。

    4、细化人民陪审员的权利义务，明确其职费

    目前我国关于人民陪审员的权利义务的规：过于原则化和简略化。《决定》对人民陪审员行使何种权利，承担何种义务没有具体规定，仅表述享有与法官同等的权利，但司法实践中表明，法官大量的庭前、庭后活动都是陪审员无法参加的，而且陪审员作为非职业法官其权利和义务与法官，应有一定区别，因而有必要将人民陪审员的权义务明确。陪审员要按照法定程序依法审案，为民执法，配合审判人员在法庭上核对案件事实，查案件证据，确定案件是非；在人民法院执行职务期间，陪审员同审判员有同等权利，主要是审阅卷材料、参与案件调查、参加开庭审判本合议庭件；陪审范围要按照法律规定执行，同时，告知事人有选择人民陪审员参与审判的权利。陪审应履行与审判员同等的义务，准时到庭，及时做庭前准备工作，积极参与庭审活动。陪审员应自始至终参加案件的审理活动，不得中途退出。如果陪审员无正当理由不能按时执行职务拒绝履行职务的，人民法院可以对其予以罚款或其他惩罚措施。陪审员应严格遵守宪法和法律，秉公办案，不得徇私枉法；清正廉明，忠于职守，依法履行陪审职责；要遵守审判纪律，保守审判秘密，维护司法形象；人民陪审员在陪审中发现审判人员徇私枉法或者有其他违法违纪行为的，有向纪检监察部门检举的义务；接受人民群众的监督。

    5、建立人民陪审员的激励和惩罚机制

    首先，建立陪审员的激励机制。陪审员本身都有自己的本职工作，让其参与陪审，对其来说是一项义务，也是一种负担。如果没有相应的激励机制，无疑会导致陪审员参加陪审不积极，最终影响该制度设立的初衷。激励制度的设立要以物质补助为核心，兼顾其他。具体来说，人民陪审员在法院执行职务所需费用，应列入政府的预算范围，并作为专款拨给人民法院。人民陪审员参加审判活动所支出的交通、就餐等费用，由人民法院给予补助。人民陪审员有工作的，由原单位照发工资，不得克扣或变相克扣其工资、奖金及其他福利待遇；无工作的，法院可按照职业法官收入比例，按日计发一定报酬。只有改变陪审员是廉价劳动力的现状，才能更有效地调动人民陪审员参与审判工作的积极性。其次，严厉防止陪审员腐败情况的发生。在赋予陪审员一定权力的同时，若无相应的监督制度跟进，必然会导致腐败。因此，陪审监督制度必须跟上，从陪审员的产生、陪审过程中中立的保持、一旦违规的处理等多方面加以完善，以保证陪审制度健康有序地运行。

   总之，在我国社会主义法制建设的进程中，司法的作用日益突出，人民群众期盼司法公正的愿望不断增加，参与司法过程的热情也不断增加。因此，人民陪审制度作为适应新形势和应对新挑战的一项有生命力的法律制度有其重要意义，并在构建社会主义和谐社会的大背景下发挥着其特殊又深远的作用。