西方法律界有句耳熟能详的话：“建立一个完备的司法体系是要花费高昂代价的”。关于我国司法成本的话题，近来常常被各界人士提起：司法界人士抱怨如今的司法活动花费太多，而国家财政则不以此为财政预算的依据，往往拨款不足，不能适应需要；界外人士大多将司法成本同诉讼成本等同起来，指责司法机关向当事人转嫁财政负担；国家计划、财政管理部门近年来对司法成本的认识有所改变，从管理体制上将司法机关单列出来，单独管理，确认了司法成本的特殊性。凡此种种，不一而论。应当看到，在“依法治国”，建立社会主义法制国家的今天，把认识和把握司法成本的问题作为人们研究讨论的话题，本身就是一个很大的进步。这些问题的提出和论述，使笔者深受启迪，结合日常的工作，也引发了一些不成熟的思考，故不揣冒昧，抛砖于此，以就教于诸位同仁。

  关于司法活动的价值问题。 司法成本问题，表面看是关于司法活动所需花费的代价，应当包括人的因素、物的因素和财的因素，即用于司法活动主体及其辅助人员的成本，用于司法活动的运作过程中所需花费的成本，用于司法活动所依据的客观物资条件的成本，简单说，就是人、财、物。但是，如果我们从更深的层次对司法活动进行考察，就不难发现，司法成本实质上是为了实现司法活动价值而进行的经济方面投入，是司法活动价值取向的体现。按照经济学的理论，价值是一种物化劳动的评价标准，是包含在产品中的劳动者智力、体力和劳动时间的综合体现，是可以用计量单位进行计量的物化劳动。但是，作为社会上层建筑中的重要组成部分，作为国家权力的重要组成部分，司法活动的价值主要体现在对人们尊重国家权力，遵守国家法律，遵从行为规范和维护社会公德的心理意识影响；体现在运用国家强制力对社会秩序进行维护和调整，对违法和显失公允的行为进行矫正；体现在对国家主权尊严的维护。这种价值已经远远超出了经济的范畴。人们为建立一个完备的司法体系所进行的成本投入，所花费的“高昂”的经济代价，正是为了更好地体现出司法活动的价值，是不能用任何有限的度量衡来衡量和评价的。但是在实际中，我们对于司法成本的投入，则往往用经济的标准来衡量，就是司法机关本身也往往用“挽回了多少经济损失”进行自我评价，并以此作为引起其他部门重视和增加投入的筹码。应当说，在目前国家财力不足，尚不能完全满足各部门需要的情况下，用所谓的“投入和产出”比较来提高司法活动的量化标准，是可以理解的。但从实质上看，把本来属于社会上层建筑领域的国家权力行为归统到经济基础的范围之内，把司法活动自身的价值和实现这种价值所需要的司法成本投入等同起来，则是不可取的。在这样的认识基础上，司法活动的价值被消弭于无形，剩下的就是对司法成本的斤斤计较。其结果是各级各地都以维持司法机关的运转为标准，甚至是以“人均行政经费包干”为标准，迫使司法机关在争取成本的投入上不得不缁铢必较，同样置司法活动自身的不可估量的社会价值于不顾，从而陷入司法成本认识的误区。

    关于司法成本认识的误区。我国是单一制的法制统一的国家，除香港、澳门特别行政区外，应当是统一完备的司法体制。作为一种重要的国家权力，司法权行使的程序、规范、要求等已经作出了明确的法律规定。但是，由于采取了由地方各级国家权力机构分别产生并监督司法机关的体制，结果使对于司法活动的投入表现出极大的不统一。应当说，产生这种结果的主要原因在于司法体制，并由此对司法成本的认识陷入了难以解脱的误区。

    l、我国在政权体制上采取了人民代表大会下的一府两院制，但行政权和司法权在有的方面相互交错，如：按照刑事诉讼法的规定，刑事诉讼程序从刑事案件的侦破开始启动，即是说，公安部门开始对刑事案件立案侦破即进入诉讼程序，公安部门的工作也就顺理成章地成了司法活动。这样做的结果是国家司法机关并不是行使国家司法权的唯一机关，行政管理部门在一定程度上也具备了司法职能。司法活动本身失去了其专有的独立性，对于司法成本的认识也就打上了行政化的印记，司法活动的社会价值并不单独从司法机关的活动中得以体现。

    2、司法活动的社会价值应当是统一的。作为单一制法制统一的国家，任何一次具体的司法行为，都是国家司法权的行使，都是司法活动整体的组成部分，通过具体的司法活动所体现出来的社会价值，都应当对整个社会产生影响。因此，对于司法成本的认识，对于司法活动的投入也应当是统一的，是作为一个整体来认识和对待的。而实际则相反，由于体制的原因，国家各级司法机关被国家的行政区域划分为省、市、县各级单独的个体，宪法中对上下级审判机关的的审判工作规定为监督关系，对检察机关规定为领导关系，同时还规定，地方各级人民法院和人民检察院由同级人民代表大会产生，并向其负责和报告工作，接受其监督。由于对这些规定认识的不一致，在实际工作中，作为国家整体的司法机关被分割为各级地方的司法机关，中央国家权力机关统一行使的司法权被分割为各级地方国家权力机关行使。这样做的结果是司法权被地方化，成为地方保护主义屡禁不止的体制原因。更深层次的结果是，司法活动统一的社会价值被人为地割裂，其正常的价值趋向被扭曲，司法权成了维护地方经济利益甚至地方个人利益的工具。在这种认识指导下，应当由国家统一投入的司法成本不得不随着国家的分级管理的财政体制而下放给地方，结果造成担负同样任务和职责的地方各级司法机关在成本投入和价值体现上形成现实的不一致。

    3、司法权力地方化的另一个后果是不可避免地出现司法权力的行政化。司法权力行政化倾向，除上所述行政(公安)机关直接行使司法权的原因外，司法成本的地方投入则是更为重要的原因。由于目前地方各级司法机关从体制上不是中央设在地方的司法机关，实际上成为了地方的司法机关，不仅司法活动向地方国家权力机关负责并接受监督，而且其基本建设、物资装备和经费都由地方财政负责。在这种情况下，地方政府部门必然要按照地方的经济状况甚至领导人的认识水平来决定对司法机关的投入，对于司法活动整体的社会价值以及司法成本的认识和保证都变的毫无意义。司法机关除对于违法犯罪的刑事案件按照统一的法律

要求进行处理外，对于其他需要进入司法程序进行处理的民、商事纠纷，则不得不将保护和维护地方的经济利益放在重要位置，导致地方保护主义、执行难等现象的发生。地方司法机关的人权在地方国家权力机关，实质上是在地方党委，其物权和财权在地方政府及行政管理部门，许多地方的党政领导及有关部门理所当然地将司法机关作为自己所辖的部门，不仅在人、财、物方面行使领导权，在司法活动领域同样行使着领导权。近来，地方的政府领导到法院、检察院视察，对司法活动进行评价和提出要求的报道也频频见诸于报纸等媒体。地方各级司法机关由于受到各种制约，不得不迎合地方政府及其有关部门的要求，以维护地方的经济利益为己任，其结果是司法权被行政化，宪法规定的司法独立原则难以实现。

    关于司法成本的负担问题。我们所讲的司法成本与各类当事人及社会各界抱怨负担过重的诉讼成本是不同的。诉讼成本应当是诉讼程序全过程中从诉讼当事人方面所支出的费用，包括诉讼程序启动之前有关诉讼准备过程中所必须支出的费用，以及向法院交纳的诉讼费用。诉讼成本是以每一次实际的诉讼行为为单位可以进行量化计算的。从目前的情况看，诉讼成本已经形成了居高不下的发展趋势。诉讼成本和司法成本并不是一个概念。司法成本是指国家为行使和维护司法权所进行的投入，不仅包括了每次司法活动的运作过程中所必须支付的费用，而且包括了国家司法权力的行使过程中，建立完整的司法体制中所必须花费的经济代价。因此，司法活动的支出来源于国家财政，司法成本由国家财政负担。我国目前的国家财政收入主要来源于税收，来源于全体纳税人对依法纳税义务的履行，国家财政所支出的实际上是全体纳税人的钱，也就是说，国家的司法成本实际上是由全体纳税人负担的。虽然目前我国的财政管理体制是中央和地方分级管理，最高法院和地方各级法院的经费由中央和地方各级财政分别负担，但这只是所选择采取的管理形式，其负担的实质并没有改变，仍然是由全体纳税人负担。对于这个浅显的道理，我们有许多人并不清楚。国家财政所花费的每一分钱都来自于全体纳税人，国家行政管理部门只是代表国家进行分配和管理，但有的地方财政部门将自身的管理部门的性质错误地理解为权力部门，将根据各种事业发展需要的分配管理权错误地理解成对国家财政收入的支配权和财政支出的决定权，因此对于司法活动不是从实际出发，从司法成本的基本构筑出发来决定对司法机关的财政投入，而是依据于自己的认识和管理水平来决定每年财政支出的分配；有的地方司法部门也不是从司法成本的基本构筑上，从司法成本的根本性负担上来认识，而是依赖于同行政管理部门的情感维系关系，一旦拨付的经费有所增加便感激不尽。这两方面的原因，导致地方司法机关的司法成本的负担不能形成适应于司法活动自身需要的机制，司法活动举步惟艰。当然，我们目前所采用的体制决定了地方各级司法机关的物资保证由地方各级政府负责，那么司法机关的成本投入也同地方经济的发展息息相关。这也是一个不容回避的客观因素。而恰恰是这种不容回避的客观因素，反映出我们司法体制中的一些弊病和认识的误区。

    关于司法成本的再认识。 根据马克思主义的国家理论，司法属于社会上层建筑领域，司法权是国家权力的重要组成部分，是国家用法律维护社会秩序，保障社会生活正常进行的重要手段，同时也是国家主权的重要体现。在单一制的法制统一的国家，司法权只能由国家统一行使，国家设置司法机关，并且将司法机关分为不同的级别，使其可以相互监督、制约，正是为了更好地行使统一的司法权，为国家统治服务。即使是在西方联邦制的国家，司法权分为联邦司法和洲司法两个体系，也是基于国家权力的划分，属于联邦权力内的事务，由联邦司法系统适用联邦法律，属于洲权力内的事务，由洲司法系统适用州法律，但两者并不是并行的，联邦法律高于州法律，联邦司法系统具有最终的裁决权。无论是联邦系统还是洲系统，其司法权的行使都是统一的，司法活动的程序、规范、要求和实施运行都是统一的，不允许有所谓的“地方特色”。显然，在现代社会中，司法权的统一行使，直接反映出国家法制的统一性和国家权力的权威性。破坏了司法权的统一，实际上就是破坏了国家法制的统一，损害了国家权力。作为社会上层建筑重要组成部分的司法权，同上层建筑的其他部分一样，要有一定的经济基础为依据，司法权是一种实际的权力，它依靠特定的人，并且是通过法定的程序选举或国家权力机关任命的人来具体地行使；同时，司法权的有效行使，还必须要有一定的物资条件，具备了这种条件，特定的人才能将法律同社会公众的行为联系起来，才能够对社会公众的行为进行规范，才能够对违法的行为进行惩处。应当看到，对于这些行使司法权的特定的人的教育培养，对于这种物资条件的建设和配备，就构成了司法活动的成本。根据我国法制统一的本质要求，除特别行政区外，不允许有另外的“法制特区”，不允许有另外的“司法特区”，因此，对于司法成本的投入也应当是国家性的，统一的。如果对司法成本的投入实行地方性的，因地制宜，如前所述，司法权的行使也会形成地方性的，因地制宜，法制的统一将无从谈起。由于目前我国除专门司法机关以外，是严格按照行政区域设置司法机关，加上司法权力的地方化和行政化倾向，不仅成为“地方保护主义”等非正常司法活动的重要因素，使司法活动应有的价值发生扭曲，同时也加大了司法成本的投人需要，无法实现司法资源的合理配置。另外，对于司法成本的投入，应当属于政府行为，是政府管理国家行政事务的内容之一。司法权是一种裁判权，是以国家强制力为基础，以公民、法人及一切组织、团体的社会生活行为为对象，以国家法律为准则，以司法机关公正裁判为结果的国家权力，保证这种国家权力的正常行使，保证司法机关的正常运转，是国家行政管理部门的义务和责任，是国家行政管理部门分配和管理国家财政的重要内容，实质上是国家行政管理部门对国家税收用于社会上层建筑建设的再分配。但是在实际工作中，由于认识的偏差，许多地方将应当是政府行为的司法成本投入当作为司法机关自己的行为，更有甚者，对于司法机关最基本的执法条件的建设，如法庭、办公房等，有关行政部门只管批准建设项目或拨付少量资金，其余要求司法机关白筹资金解决。结果是司法机关建设了执法条件，却欠下了许多债务，司法成本的投入成了司法机关自身的负担。应当看到，这种源于体制原因而形成的错误认识和错误做法，在一定程度上也要随着体制改革的发展才能彻底解决。但如果社会各界能够对这些问题有一些比较清醒的认识，并采取一些切实的措施，也是能够解决，至少能够解决一部分的。如前所述，在这个问题上，中央有关部门已经开始迈出了步伐，使我们看到了最后彻底解决司法成本问题的希望。

    总之，关于司法成本问题的探讨，涉及到我国目前所采取的司法体制，涉及到我们对“依法治国”，建立社会主义法制国家的深刻认识，涉及到国家行政管理体制改革和国家政治体制改革，不能期望着一蹴而就。但是我们有理由相信，随着我国法制建设的进一步加强，随着政治体制改革的深入，这个问题一定会有一个完满的解决。