濮阳县法院   贺新红

公民代理与律师（包括法律工作者）代理共同构成了我国现行的诉讼代理制度，其法律依据直接源于我国的三大诉讼法。我国《民事诉讼法》和《行政诉讼法》都明确规定，当事人或法定代理人可以委托律师、当事人的近亲属、社会团体或当事人所在单位推荐的人及经人民法院许可的其他公民作为诉讼代理人。《刑事诉讼法》也明文规定，犯罪嫌疑人、被告人可以委托律师、其监护人、亲友、人民团体或其所在单位推荐的人作为自己的辩护人。上述规定，确立了我国公民代理的地位及合法性。

一、公民代理的现状分析。

所谓公民代理人，是指非法律职业人士的普通公民接受委托，担任诉讼当事人的代理人或辩护人参与诉讼的一种活动。通过对本院2009年第一季度的民事、行政、刑事案件的调查，在本辖区内，公民代理呈现普遍现象，其呈现出的特点如下：

1、公民代理主要集中于民事案件及行政案件。民事案件中公民代理占案件总数的31%左右，行政诉讼中占到6%左右。而刑事案件中公民担任辩护人的仅占约2.1%，而担任刑事附带民事诉讼原告人的委托代理人要占到近16%。在民事案件中公民代理主要以代理普通民事案件为常见，如离婚、民间借贷、人身损害赔偿、交通事故损害赔偿纠纷等。而对于法律关系复杂、诉讼标的额较大、审理难度大的案件则甚少，如医疗侵权、特殊侵权、物权类纠纷等。

2、公民代理多以委托人近亲属的身份关系接受委托。上述各类公民代理的案件中，其中与当事人或被告人有近亲属关系的约占55%，以朋友关系或存在工作上隶属关系（比如雇佣）接受委托的占30%，未注明与委托人之间关系的占到近15%。上述三种方式中也有部分律师或法律工作者，约占1.6%。在调查的案件中没有单位或社会团体推荐的公民代理情况。

3、公民代理存在地域特点，以农村当事人居多。从调查的案件总数来看，农村当事人因受经济条件的限制，委托公民代理诉讼占公民代理案件总数的45%以上。

4、公民代理人的素质参差不齐，诉讼作用也良莠不等。经抽查部分案件，调查案件当事人，公民代理人或辩护人的文化及法律素质普遍低于法律职业群体，在诉讼中很难准确把握案件的焦点及实质，发挥的代理作用也良莠不等。

5、公民代理出现两极分化现象。95%以上的公民代理是出于委托人的委托以无偿帮助为目的参加诉讼，其诉讼作用和代理水平与委托者本人无差别。而近5%的公民代理则是以熟面孔出现的，他们以公民代理为业余职业，以有偿代理为前提，以赢利为目的。这部分人被俗称为“土律师”或“业余律师”。

二、公民代理存在的原因及问题分析。

公民代理制度的形成有亘古的历史原因也是现实司法制度和司法实践的需求。首先，我国当前诉讼制度认可公民代理的存在，并以立法的形式使其合法化。三大诉讼法的规定这里不再重复。

其二，我国律师制度起步较晚，不断壮大的律师队伍和近几年增加的法律工作者群体，仍不能满足我们这个人口大国日益增加的诉讼案件的需要。就濮阳县而言，在县城境内仅有两家律师事务所，其固定律师也不超过10人，而全县法律工作者也只是30余人，这相于全县每年3000余件的各类案件法律服务需求而言，只不过是杯水车薪。

其三，法律职业者追求利益最大化，为有偿公民代理提供了一个生存的经济因素。法律职业者在这个法律服务紧缺的环境条件下，尽可能的追求最大利益，收费较高，一般非财产民事纠纷收费要在500元左右，财产案件收费更高，这相对于经济收入一般的老百姓，往往是他们一年的收入，因此为贪图费用低廉，有偿公民代理就趁虚而入。他们对于一般非财产案件收费不高于300元，财产案件收费标准不统一和固定，多数以双方协商为主，其平均收费要较律师收费低30—50%左右。

其四，我国现行的司法审判模式为公民代理的存在提供了一个客观的司法环境。我国受传统的司法理念影响，其审判模式往往以职权主义为主，诉讼参与人在诉讼过程中只需消极地配合法院就行，其在诉讼中没有更多的主动权，形成公民代理与律师代理的差别显现不出来。

公民代理制度的确立，确实为当事人诉讼提供了一种参与方式上的便利，为缓解法律职业队伍不足起到了一定的积极作用。同时也可以减少当事人的诉讼成本。但是，随着社会经济的发展，新的案件种类不断出现以及有偿公民代理现象的出现，我国现行的公民代理制度逐渐显现出了不足和现实问题。首先，公民代理的目的和动机不利于我国司法进程。进行有偿公民代理的“业余律师”们，他们接受公民委托的目的和动机是为了经济利益，其不会顾及现行司法制度和法律实施的目的，往往鼓动不懂法的当事人无理诉讼，过高地提出诉求，加大委托人的诉讼风险。对于司法机关的处理结果又不能正确地引导当事人走合理、合法的救济途径，一味地将责任推往司法机关，加大当事人对司法机关司法行为的误解，甚至是仇恨。这在一定程度上影响了我国司法进程。

其二，公民代理法律知识上的欠缺，不能适应现行司法制度的要求，不利于保护当事人的利益。随着法律制度的日臻完善，司法模式也不再完全以职权主义为中心，当事人主义日益进入到我国的司法领域，所以对于非法律专业人士参加诉讼，由于缺少法律知识，不能完全适应现行审判模式的需要，在一定程度上阻碍了委托人诉权的行使及利益的保障。

其三，公民代理准入的门槛极低，又缺少行政管理，干扰了法律服务市场秩序。我国三大诉讼法对公民代理均没有严格规定司法机关的审查权限及审查范围，仅有“经法院许可”这一原则性的规定，缺少可操作性，造成法院对于公民代理的审查权流于形式。在司法实践中，往往只要有委托方与代理人的签字及授权范围，法院就允许不作深究。这种客观情况造成了许多以赢利为目的的人打着“亲属”“朋友”的名义参与到诉讼中来，在一定程度上干扰了法律服务市场的正常秩序。

三、加强对公民代理规范和引导的建议。

公民代理制度在我国存在是必要的，但为了让真正的公民代理更好地发挥代理作用，最大化地实现委托人的诉讼目的，同时防止有偿公民代理副面影响的扩大，提出以下规范和引导公民代理的建议。

首先，加强普法教育，增强公民的法律素养。社会在发展，不仅只能体现在经济和生活领域，也应在法制建设上得到体现。因此加强普法教育，使公民提高法律修养，不论他们是作为当事人参加诉讼还是作为公民代理人参加诉讼，都能对他们的诉讼行为起到一定的正确指导作用，防止他们滥用诉权，人为地增加诉讼风险。

其二，出台相应的法律文件，明确规定法院对公民代理的审查范围和权限以及公民代理的禁止性条件。现行立法对公民代理没有明确的准入标准，造成公民代理鱼龙混杂，代理的副面效果不断出现。因此加强立法，明确准入条件和程序是保障公民代理制度正确发挥作用的屏障。

其三，建立公民代理登记制度，对专职有偿公民代理进行合理的法律服务指导和管理。可收司法行政机关配合法院对公民代理进行登记，以此来确定长期以从事有偿公民代理活动的人员。对澄清的这部分人员加强司法行政管理和法律服务指导，以此规范他们的法律服务范围和代理诉讼行为，防止违法代理现象的产生。

其四，加强对当事人的宣传和公民代理风险的提示，预防和减少当事人盲目委托造成的损失。司法机关应加强对当事人诉讼指导，利用诉讼指导及风险提示书等形式，向当事人宣传公民代理原则上实行无偿服务，同时提示他们非法律职业者代理可能带来的风险和诉讼权利、利益上的缺失，从源头上堵塞公民代理可能产生的违害后果。