目前信访的混乱，是多种因素共同作用的结果，但就其根源，则源出中国的信访定位和实践的差异。

一、信访的法律依据和性质

什么是信访？根据《中华人民共和国宪法》，公民有权对国家权力进行监督，其方式之一就是公民的来信来访。信访的依据即源于此，其本质是公民对国家权力的监督。但是现在的信访实际已变成了上访。所谓上访，就是公民在自己利益受损时，通过上一级机关的介入，达到维护利益的目的。中国的信访，定位之初是对国家权力的监督，但实际上是公民维护自己利益的一种方式。所以中国的信访定位和实践的差异，是造成目前信访混乱的根源。

二、当前信访格局的缺陷

公民通过信访并不能解决自己利益受损。公民维护自己的利益方式多种多样，有协商、行政裁决、诉讼、控告和申诉等等。当这些方式都起不到作用时，发现还有信访这一途径，当然要信访了。但是，通过信访真的能解决吗？答案是不能。依照现在的信访格局，处理信访的主要机关是各级信访机构，也就是群工部。但是群工部并没有解决纠纷的权力，只能将信访事项转移到相关机构。而这些相关机构却又同原处理机关利益相关，或者直接就是原处理机关。指望这些机关能解决上访人的利益的可能性是很少的。

那些公民的受损利益是合法利益不可鉴别。信访人在利益受损时，通过正常的途径，已经不能维护权益，那么选择信访这一最后途径也是可以理解。在信访机构将信访事项统一转到原处理机构或者相关利益机构时，对信访事项是不存在仔细鉴别的，说到底，信访机构仅仅是一个承上启下的利落机构，而不试试处理机构。这样，那些信访人的利益是合法利益，那些是非法利益，不可得知。这样的结果，原处理机构或者相关利益机构要么是照原先的处理方式处理或者打击报复信访人，或者是极力安抚信访人，而损害另一方当事人的利益。寄希望于这些机构真正公正处理，就如同希望这些机构的工作人员是圣人一样。

三、当前信访格局的弊端。

会哭的孩子有奶吃。当前的信访格局，容易造成会哭的孩子有奶吃，就是那个信访人信访的最厉害，花样最新颖，给处理机构的压力最大，那个信访人的利益就越容易实现。这样的处理结果，直接催生了维稳这一考核指标的实现，反而忽略了争议的事项本身。离开了争议事项本身，而将信访人的信访方式作为行使国家权力的标准，怎么能将国家权力行使的合法有效呢？会哭的孩子有奶吃，那么信访人怎么哭、怎么翻新信访方式，怎么给信访机构最大压力，就成了信访人要重点考虑的内容。信访人以各种方式的信访为由，要挟基层国家机关或者高层的国家机关，从而实现自己的利益，只能给其他的信访人一个榜样。榜样的力量是无穷的，在这里却成了信访人越来越多的注解。国家权力机关，尤其是基层权力机关，在各种各样的压力下，会做出各种各样的举动。这些举动又会造成信访人新的榜样。非常明显的例子，“许霆案”的产生。“许霆案”只所以如此著名，除了各方面体制的原因外，许霆的父亲非常聪明的由媒体推动舆论，是发生该案的直接原因。但是，该案对中国的法制产生了积极作用吗？笔者以为积极作用很少，在某种程度上来说，是负面的作用。“许霆案”发生后，其他的“许霆案”并没有得到解决。

维稳作为考核指标的不科学性。今年，中央开展大规模的县委书记、县级公安局长、基层检察长、基层法院院长的轮训，已经明确将维稳作为一项考核指标，看发展下去的趋势，很有可能成为基层权力机关负责人的一票否决。在这种考核指标下，基层的负责人考虑的肯定是如何维稳。社会的发展，离不开社会的稳定，但是这种稳定是在螺旋上升中实现的稳定，是和社会的不稳定因素结合在一起的。稳定与不稳定是一个事物的两个方面，社会的不稳定反而会推动社会的稳定。“瓮安事件”的处理，给了我们一个明示，政府的信息要公开透明。但是在维稳的考核指标下，没有一个国家机关的负责人，会容忍出现的不稳定现象。这是一个好的现象。但很可惜的是，国家机关尤其是基层国家机关，在涉及维稳这一事项是，容易考虑的是结果，而不是过程。为了维稳，极容易发生维护信访人的利益，而不考虑信访人的利益是否合法，甚至会损害相对人的合法权益。这样的结果，笔者以为除了丧失国家公信力的效果外，还看不到其他积极的效果。国家机关行使国家权力，给公民展示的指引、教育、预测、评价作用，只会是一个负面的作用。长此以往，只会对我党的执政地位造成负面的影响。

改进当前信访格局的方式。鉴别信访人的受损利益是否合法利益。信访人的受损利益是否合法利益，是处理信访案件的最最关键的所在，能处理了这一关键事项，其他的程序事项并不复杂。所以，这一句话好象是空话、大话、废话。但是，这确实是关键所在。依靠目前的信访机构——群工部，根本就不能解决这一问题，群工部首先没有解决这一关键事项的权力，其次，它也没有解决这一事项的动力，最后，它也没有解决这一事项的能力。最近，最高检建立了一个举报网站，并公布了举报电话12309。6月22日，该网站开通的第一天，网站被点“瘫”，举报电话被打爆。最高检有可能解决这些举报吗，依靠最高检的人员，恐怕连工勤人员都算上，能一一回复就不错了，根本就不可能鉴别、解决。

增加信访人信访成本。信访虽然在宪法中的规定中，是一种监督国家权力的途径，但绝对不是信访人维护自己受损利益的方式。公民的利益受损，国家本身制定有一整套系统的解决方式，但是，信访是突破了这套方式而采取了例外。当例外成为常规时，国家权力的行使效率之低、成本是高是我们根本就承受不了的。所以，一定要增加信访人的信访成本，尽量将信访事项纳入常规的解决渠道。但是，另一方面，原处理事项的国家工作人员或者机关打压信访人，是有非常大的动力，也是有很大的可能的，故增加信访人成本，有可能导致另一个悖论，信访人的合法利益进一步受损。所以，鉴别信访人的利益是否合法，将增加的信访人成本归责于非法信访人或者错误处理信访事项的国家权力机关，还是需要通过一整套的程序加以保证。不过，这又可能变成另外一个常规处理方式的程序。故此，笔者以为这种处理程序，要有别于常规处理程序。但是，目前的信访条例远远不能满足这一需求。增加信访成本，可以借鉴的例子不多，但不是没有，例如，法院受理的案件，原告除部分符合缓、免交诉讼费的以外，都要交纳诉讼费。这个诉讼费的设置并不是为了解决法院的经费问题，而是为了限制当事人的滥诉。信访人采取了非常规的利益维护方式，当然要增加相对于常规的维护方式的成本。具体增加信访人什么成本，是需要非常科学的论证和严密的逻辑，笔者现在没有成熟的考虑方式。

信访格局的根本解决方式。要根本解决信访格局，只有依法行政、依法审判、法律监督一起上，让信访人的利益维护通道畅通。不过这是一个社会矛盾的集中体现，是一个巨大的系统工程，涉及到整个社会权力格局的方方面面，不是一个小小的调研就能解决的。笔者这里不在赘言。

四、可行的信访格局改革。

信访格局的根本解决是一个系统工程，但千里之行，始于足下，笔者以为对现在的信访格局稍加改动，也可以收到立竿见影的效果。现在的信访机构主要是群工部，并不能解决信访事项，也没有解决的权力、动力、能力。所以赋予信访机构以权力、动力、能力，不可谓一个很好的办法。但是，笔者以为，国家权力运行的设计里，本身就有类似的设置。所以，给信访机构以权力、动力、能力，不如撤销群工部，直接将行政监察局设立为信访机构，而检察院更是专业的法律监督机关。人大又是公检法司的监督机关。更不要说党的纪律检查委员会。所以，现在的信访机构不是没有，而是太多，反而不能权力、动力、能力集中。在现有的权力格局中，稍加变动，权责统一，是可以收到立竿见影的效果的。