十八大报告所提出“四化同步，城乡一体化”的发展思路，是对建立新型工农城乡关系的科学思考，是统筹城乡发展的结合点，也是推进城乡一体化的切入点，促进农村发展的增长点。中原经济区建设作为国家区域发展总体战略的一部分，已被写入国家“十二五规划”之中。其中，中原经济区建设的重要突破口之一便是新型农村社区建设。

    为服务中原经济区建设，近期，我院组织有关人员对辖区新农村社区建设中的问题进行调查。进入社区与村民进行访谈，发放调查问卷，并与有关乡镇政府领导、土地管理、房产管理、农办等相关部门进行座谈。通过调查发现，土地问题仍是新型农村社区建设中的重要法律问题。现将调查发现的问题进行总结，并从法律角度对存在问题进行剖析，寻找解决问题的办法，以期有助于新农村社区建设健康有序发展。

    一、我县新农村社区建设的发展现状

    自2011年8月份，濮阳县开始谋划新型农村社区规划布局，通过组织县、乡、村、组干部群众进行多层次讨论，广泛征求意见，确定了全县新型农村社区规划布局初步方案。2012年5月份，按照全市加快推进新型城镇化动员大会精神，召开全县加快推进新型城镇化建设动员会，出台了《关于做好新型农村社区建设规划工作的指导意见》、《关于加快推进新型农村社区建设的实施意见(试行)》等相关文件。对全县新型农村社区建设进行了统筹安排，将全县1005个村（居）规划为139个社区(其中农村社区115个)，规划前村庄占地36.4万亩，规划后社区占地13.1万亩，社区全部建成后可节约土地21.6万亩，节地率达65%。社区建设总体目标是：到2015年完成30个新型农村示范社区的建设，到2020年完成80个新型农村示范社区的建设，2030年基本完成全县新型农村社区建设，构建由中心城市、副中心城市、集镇、农村社区组成的“四位一体”的新型城镇化体系。⑴目前，全县已启动建设户部寨紫东社区、城关镇濮上人家社区、清河头乡刘贯寨社区、文留镇文兴佳苑社区、五星乡锦城社区、徐镇镇同心昆吾社区、鲁河镇花园社区、习城乡黄河明珠社区、八公桥镇中心社区、庆祖镇中心社区、海通乡两门社区等11个社区，涉及16万人，138个村庄，建成后可节约土地31000亩。11个在建社区概算总投资133.32亿元，总占地1.98万亩，总建筑面积949.8万平方米，涉及20余万人；一期工程投资18.1亿元，占地1773亩，建筑面积331.94万平方米；目前已投资3.79亿元，共启动126栋主体楼房建设，其中户部寨镇紫东社区已建成18栋居民楼，144户村民已入住新居。

    不难看出，濮阳县的新农村社区建设才刚刚开始，只处于初级阶段，但新农村社区建设，打破了传统的乡村布局，需要进行土地调整，势必打破现有土地法律法规框架，隐含的法律问题已突现出来。如新农村社区建设中耕地保护与城乡建设的矛盾。本文将对此问题进行探讨。

    二、关于新农村社区建设中如何节约利用土地资源的问题。

    农村集体土地分为农用地、建设用地和未利用地。农用地主要是耕地、园林地等其他农用地。农村居民宅基地属于建设用地。农村社区建设势必重新选址，很有可能占用农用地。造成建设用地增加，耕地面积减少。土地是农业最主要的生产资料，而农村最主要的产业是农业，土地就是农民的命脉。在新农村建设中,如何合理的集约和节约利用有限的土地资源显得极为重要。

    从理论上讲，新农村社区建设通过合村并点建社区，统一规划，统一建设，可以节约大量的土地资源。为了有效的利用土地资源，达到保护耕地的作用，近几年来，国土资源部出台了一项防止耕地面积减少的新措施，即“城乡建设用地增减挂钩”。所谓“挂钩”，即将农村居民点的撤并复垦与城镇建设用地增加作为一个系统来考虑，通过农村建设用地的减少可以相应地增加等量的城镇建设用地，从量的方面来说，可以实现耕地总量不减少、质量不降低、建设用地总量不增加。

    其具体做法可简称为“先建新后拆旧”，即根据新农村建设布点规划、土地利用规划和村镇规划，统一规划建设好农民住宅小区，完善好小区的基础设施建设和各种社会保障措施，然后根据农民意愿并在政府组织下，将分散居住的农村居民点、“空心村”进行整体搬迁，然后将废弃的农村居民点、工矿地等农村建设用地重新复垦成耕地。这样，农民的居住条件首先得到改善，农村建设用地整理出的耕地总量减去新建农民小区占用的耕地后，节余的耕地指标可用于城镇其他重点建设项目。

    濮阳县在土地使用方面，紧紧抓住全国第二次土地规划调整的机遇，积极破解土地制约瓶颈。根据全县新型农村社区总体规划布局，对乡镇土地利用规划全部进行了调整，为新型农村社区建设预留了用地空间。经过积极争取，濮阳县被列入全省仅有的六个土地增减挂钩试点县之一，省国土部门大力支持濮阳县新型农村社区建设用地，土地瓶颈问题得到有效解决。为实现节约集约用地的目的，新型农村社区建设尽量使用原建设用地，确需占用一般耕地的，纳入用地增减挂钩项目，按程序申报审批，同时强化督查、督导，确保三年内必须完成复垦，旧村拆迁复垦后的新增土地，优先用于偿还增减挂钩指标和保证社区建设，节余指标置换到县城区、产业集聚区。在实际操作中，农民不愿意拆除旧房是“先建新后拆旧”遇到的难题。

    三、关于建新不拆旧问题的解决

    农民在新社区建成后不拆除旧房交回土地如何处理是新农村社区建设的重要问题。农民对改善居住条件建设农村社区并不反对，在其经济条件允许的情况下并不排斥搬迁到新社区，住进宽敞明亮的楼房。但对其过去居住的宅院仍难以舍弃，不原拆处旧房，使得老宅基地无法利用，造成新的空心村。其主要原因有：一是农民受传统思想观念影响，认为宅基是其个人私有财产，是其祖祖辈辈遗留下来的家园，不愿意拆除旧房退还宅基地。二是有的地方配套设施跟不上，农民的农具、粮食、家禽等不能搬上楼房，其拆除旧房仍有后顾之忧。三是部分农民受经济实力所限，虽然新农村社区的楼房是成本价，但其仍无力购买新房。四是农村复杂的派别关系，个别人为了与村委会干部对抗，利用拆迁做筹码，谈条件。五是村委会干部对耕地保护的重要性认识不到位，不愿意得罪群众，工作能力有限。存在的上述问题，有的问题村委能够通过改善条件解决，有的问题村委组织很难自己解决。

    在调查中，村委干部提出，对于旧房拆除是否能够通过法院诉讼解决。因为在村民与村委会签订新房建设用地协议中，写明了在新房建好后规定期限内，村民应当拆除旧房，退回占用的老宅基地。对于村民拒不履行协议，不退回土地的，法院能否受理。对此法院内部也有争议。

    一种意见是认为应当予以受理。从民事诉讼的受案条件看，（一）村集体作为土地所有权人提起诉讼，原告与本案有直接利害关系；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实、理由；（四）属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。其满足四个条件，应当予以受理。

    另一种意见是，法院不能作为民事案件受理。其理由是：按照《土地管理法》第六十五条规定：“有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权： （一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的； （二）不按照批准的用途使用土地的； （三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。 ”新农村社区建设中的旧房拆除属于《土地管理法》第六十五条规定的第（三）项，因迁移而停止使用土地的，应当由农村集体经济组织报县级人民政府批准，收回土地的使用权。按照程序规定，其需要向行政机关报请批准，并非村民委员会与村民之间签订合同，因合同履行产生纠纷，通过民事诉讼解决，故其不属于人民法院受理民事诉讼的范围。

    第三种意见是按照行政案件受理，但也有不妥之处。其理由是：一、村民委员会是农村村民自治组织，其不具有行政管理属性。村民委员会收回土地的使用权，虽然需报请有批准权的人民政府批准，但收回土地这一行为的实施主体还是村民委员会，而非人民政府。村民委员会收回土地使用权是行使其土地所有权人的权利，不是其行政管理职权，所以其收回土地的行为不是行政行为，对此法院无法按行政案件进行立案。二、《土地管理法》也未对农村集体经济组织收回土地使用权后，原土地使用权人拒不退还土地的如何处理作出规定。故在法律尚无明确规定的情况下，法院受理缺乏法律依据。三、行政强制执行也与我国新农村社区建设的国家政策相悖。新农村社区建设应当量力而行，符合自愿原则。农民不愿意搬迁，强制搬迁，势必造成不稳定因素。新农村建设本身就是为了农民自己的利益，使其过上安定和谐的幸福生活。如果政府用法律为依据，强制回收农村那些浪费和闲置的宅基地，会遭到农民的抵制和抗议，影响社会稳定。法院参与强制拆迁，更是事与愿违，达不到预期目的。

    那么如何才能达到建新拆旧的效果？笔者认为，应当具体问题具体分析，根据本地土地利用现状特点和经济实力，因地制宜，选择不同的治理模式。一是可以利用承包开发模式。农民的旧宅基使用权可以不收回集体，承认农民对旧宅基的使用权，但是应当改变土地用途，变宅基使用权为耕地承包经营权，对于在规定期限内完成土地整理，将宅基地复垦为耕地的，政府给予土地复垦补助。通过经济利益提高农民复耕土地的积极性。对于农户宅基面积较小，整理复垦后不便于耕种的特点，可以由集体投资整理土地，或者由集体与农民联合投资整理土地，双方签订联合整理土地合同，使用权收益在合同期内按投资比例分配；农民投资整理的土地，投资人可拥有5-10年的土地承包权，并与村委会签订土地整理承包合同。也可以利用社会资金参与旧宅基地复垦，与集体签订整理土地合同，整理出的土地由出资人集中规模经营建立农业示范园，出资人给予农户一定的补偿，或者农户作为投资人对农业示范园的收益分红，同时安排和解决当地农民就业。二是旧宅基地利用建新村模式。对于符合土地利用总体规划，按照规划属于社区范围内的建设用地的仍按建设用地使用。不需要重新调整、挂钩，土地复耕，节省相应的费用开支。为了提高农民拆除旧房的积极性，应当对农民腾出旧宅进行补偿，补偿标准参照国有土地征收补偿标准。对于拒不拆除旧房的，可以通过将其宅基地和承包的耕地面积相折抵，通过减少其承包的耕地面积促使其主动交回宅基地。三、新增乡镇企业建设项目占用旧宅基模式。大力发展乡镇企业，能够促进新农村社区建设的有力发展，为其提供资金支持，同时解决农民就业，劳动力的安置。新增乡镇企业占用土地，可以从旧房拆除腾出的土地中解决。二者互相依托，互相促进，共同发展。

    四、集体土地登记在新农村社区建设中的作用

    国家对不动产实行统一登记制度。统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定。因此，只有按照现行有效的法律、行政法规的相关规定进行不动产物权登记，才能产生物权法律效力。农村集体土地的所有权和使用权登记只有按照《土地管理法》等相关法律规定进行土地登记，才能产生物权法律效力。

    《物权法》第三十九条规定：“所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利”。作为土地的所有权人，农民集体应当对土地享有占有、使用、收益和处分的权利。但是农民集体实际占有土地的方式方法并不是实际占有。按照原来的家庭联产承包责任制，耕地由其村民承包经营，建设用地由其村民作宅基使用或者村办企业建设用地。所有权人和使用权人并不一致。但使用权人大多是村集体的成员，村集体对土地的所有权占有还可以通过管理村民得以实现。

    在新农村社区建设中，农业产业化发展逐渐代替了家庭联产承包制，实际占用使用土地的主体与土地的所有权人和使用权人都不一致，农民对土地的占有体现在土地面积的抽象数据上。农民感觉对土地的占有失去了控制，对土地的流转持怀疑、观望态度，影响农业产业化的进程。

    在建设用地的占有上，也存在一定的问题。新农村社区的形式一般是几个村集聚，社区建设需要的土地一般都是其中一农民集体的土地，不可能各村居住的楼房占用的土地恰好是自己集体的土地，还有涉及到共用的道路、社区服务设施用地、教育、卫生、文化健身场所等土地所有权问题。这就涉及村集体土地的所有权流转、共有等问题。不管是评估后有价转让，还是土地互换，或者是土地共有，都涉及土地所有权的变更。按照《土地管理法》规定，农民集体所有的土地可以通过征用和征收转移为国有土地。而一农民集体土地的所有权是否可以转移给另一农民集体，法律规定不明确。农民集体土地的流转仅限于土地使用权的流转，如《农村土地承包经营法》对土地承包经营权的流转作出了规定，但集体土地的所有权的流转无法律可依。

    《物权法》第九条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力。”因此，村集体之间只签订书面的土地转让协议，不经变更登记，不发生法律效力。物权不明确，土地转让的无序进行是土地权属纠纷的隐患之一。因此，在新农村社区建设中，农村集体土地确权登记发证工作尤为重要。土地管理部门应对辖区内集体土地的权属、面积、用途等进行清查，对改变土地用途或者土地利用现状的及时变更登记。能够使土地权属明确，激发农民保护耕地、节约集约用地的积极性，促进农村土地使用制度改革发展，稳定农村社会秩序，最大限度地保护农民合法权益，促进农村经济发展。

    我县新农村社区建设刚刚开始，虽然还未出现相关的诉讼案件，但是隐含的法律问题已经突现出来。新农村社区建设离不开稳定的社会环境和良好的法治环境，离不开人民法院的积极参与。人民法院应服从和服务于党的农村工作大局，转变思想观念，拓展服务渠道，切实增强为新农村建设服务的自觉性、主动性、实效性，通过对法律问题进行探讨研究，与政府部门沟通座谈，提供司法建议。深入农村开展 “以案讲法、以案释法”活动，积极参与综合治理，全力促进我县农村经济可持续发展，依法维护农民群众的合法权益，努力构筑起为农村稳定、农业发展、农民富裕提供优质司法保障。