信访制度在中国特定的国情下，作为一种民情上达、申冤维权的特殊通道，是人民群众当家作主的体现，是党和国家机关密切联系群众、了解群众疾苦的桥梁，是正确处理人民内部矛盾的有效方式,对社会起着安全阀，对老百姓起着宽慰剂的作用。特别是党的十七大提出了“深入落实科学发展观，积极构建社会主义和谐社会”的要求后。人民法院作为国家审判机关，肩负着解决社会纠纷和矛盾、维护社会稳定的社会责任，在构建社会主义和谐社会中担任着重要角色。涉诉信访问题既是群众关注的热点，也是社会矛盾的焦点和信访工作的难点。关系到人民群众切身利益，近几年来，人民法院高度重视涉诉信访问题，为此法院对涉诉信访工作投入了很大的时间和精力，取得了明显的效果，解决了一部分当事人的诉求，践行了司法为民的理念，但随着体制改革的深入、市场经济的发展，各种利益主体之间矛盾引发的新类型的涉诉问题、情况不断涌现，如部分当事人无理闹访、缠访、越级上访对信访制度的某些方面产生了冲击，因此根据我国国情，做为“了解社情民意的渠道”、“群众监督的方法”、“思想政治教育的途径”、“调解矛盾的手段”的信访制度，不但不应废除，而且应得到进一步加强。但是，应根据我国近几年人民内部矛盾斗争的实际情况，对我国的信访制度特别是涉诉信访制度进行改革和完善。

一、信访制度的优越性

1、历史沿革。

信访制度设立的初衷是倾听人民呼声，处理人民意见、建议和申诉，以鼓励人民积极参与新的政权，克服“官僚主义”。1951年5月16日，毛泽东在《必须重视人民的通信》的批示中指出：“必须重视人民的通信，要给人民来信以恰当的处理，满足群众的正当要求，要把这件事看成是共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法，不要采取掉以轻心置之不理的官僚主义态度”。同年6月7日，政务院发出《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》，指出：“各级人民政府应该密切地联系人民群众，全心全意地为人民服务；并应鼓励人民群众监督自己的政府和工作人员。因此，各级人民政府对于人民的来信或要求见面谈话，均应热情接待，负责处理”。1963年9月20日，中共中央、国务院发出《关于加强人民来信来访工作的通知》中重申了人民写信或上访的民主权利，并对信访功能做了更全面的总结，即“了解社情民意的渠道”、“群众监督的方法”、“思想政治教育的途径”、“调解矛盾的手段”，同时指出信访还可以起到“调动人民群众积极性，巩固人民民主专政，促进社会主义革命和建设事业”的作用。信访制度的民主建设功能渐渐受到重视，一方面它可以反映民情民意、排解矛盾，另一方面可以通过这一信息渠道发现党和政府的工作中存在的问题，对国家及其公务员的活动起到监督作用。随着我国信访形势发展的需要 ，1995年10月28日国务院制定了《信访条例》，对完善信访工作起到了积极的作用，根据近年来形势的发展变化，国务院于2005年1月10日公布了新修订的《信访条例》，增加了畅通信访渠道的内容，以更好地加强党和政府与人民群众的联系、及时了解社情民意并化解社会矛盾。增加了创新信访工作机制的内容，以提高处理信访事项的 效率和效果。完善了切实维护信访秩序的内容，以更好地保护广大信访群众的合法权益，维护社会稳定。增加了强化信访工作责任的内容，以促进群众反映的合法、合理问题及时得以解决。

2、信访制度存在的基础。

信访制度有宪法基础，这从本质上决定了信访制度是社会主义制度优越性的体现，我国宪法第四十一条规定：我国公民“对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”（第一款），就批评、建议而言，偏重公民对国家政策、公共利益或其权益之维护而向民意机关或主管行政机关的陈情行为；依据国务院《信访条例》第二条，信访是一种反映情况，提出建议、意见或者投诉请求的活动。信访制度成为宪法第四十一条的具体化，可见，信访也有宪法层次的地位。2005年5月1日实施的《信访条例》第一条规定：“为了保持各级人民政府同人民群众的密切联系，保护信访人的合法权益，维护信访秩序”，“信访制度的功能主要有三：(1)保持人民政府同人民群众的密切联系，(2)保护信访人的合法权益，(3)维护信访秩序，分别体现了参与、保权、秩序三重价值和功能。 可见信访制度的目的是为了加强党和人民群众之间的联系，促进社会的和谐稳定，充分体现了构建社会主义和谐社会的要求。”

二、信访制度的职能

“现行信访制度作为一种正式制度所具有的职能主要有两个方面，其一是政治参与，也就是公民通过给国家有关机关写信或走访反映民情社意，对国家机关和工作人员的工作提出批评或建议，即所谓的“民意上达”。其二是权利救济，即信访作为一种正常司法救济程序的补充程序，通过行政方式来解决纠纷和实现公民的权利救济。”这两种职能，从信访制度设立的目的看，有所偏重，“信访制度作为一项民主参与制度，有必要基于我国宪法第41条对于信访制度的功能加以分解，界分保障公民政治性权利和非政治性权利两种不同的功能：反映情况、提出建议、意见和提出不服等四种信访事项，如果是公民基于自己的政治意志和公共利益而行使监督国家机关及其工作人员活动的权利所为信访行为，属于信访制度的监督功能；如果公民针对国家机关及其工作人员对公民个人的合法权益的不法侵害而行使权利所为信访行为，则属于信访制度的权利救济功能。当然，在运作中，信访制度仍然可以保留信访的监督功能和权利救济功能，但是，作为制度设计，必然有所偏重，从法社会学和法理论来看，偏重于前者也许更符合事物演进的逻辑。必须指出的是，信访制度的权利救济功能并没有因此弱化，因为在现代法治国家，任何有效的法律制度必然具有人权保障的功能。信访制度的发展虽然可以促进我国权利救济制度的进步，但信访制度本身主要不是权利救济制度，权利救济权应该是一种独立形态的人权。”

信访制度作为纷争解决和权利救济制度，由于社会大众对于信访的熟悉与采用，加之政府的普遍接受，信访人对于信访的认知与应用，甚至远远超过行政复议和行政诉讼。有序信访是信访功能实现的前提。但是，近几年来，由于我国正处于经济迅速发展和社会体制转轨过程中，各类社会矛盾和利益冲突加剧，信访制度原有的联系群众、反映社情民意的功能基本上趋于弱化，而出现了“功能错位”， 在实践中，不仅存在着各种诉求往往交错在一起，出现“访问题综合症”且公民往往把信访看成是优于其它行政救济甚至国家司法救济的一种特殊权利。特别是各类涉诉信访活动的剧增。涉诉信访，一般是指自然人、法人或其他组织采用书信、电话、电传、互联网络、来访等形式，向各级人民法院、各级党委、人大的信访机构提出意见、建议和要求，依法由人民法院处理的活动。信访事项一般包括：不服各级法院的生效判决、裁定和调解；检举、投诉司法机关及其工作人员的不当和违法乱纪行为；咨询有关政策、法律和问题，寻求相关帮助；对相关司法问题提供各种建议、表达自己的意见和看法。涉诉信访往往是与具体诉讼案件相联系，针对人民法院审判和执行案件的行为或结果，要求人民法院启动司法程序、实施一定诉讼行为的人民群众的来信和来访。涉及案件的实体处理问题，也涉及诉讼程序、案件执行、办案效率、审判作风，以及法官的工作态度、方法和司法礼仪等问题。

“访功能错位，责重权轻，人治色彩浓厚，消解了国家司法机关的权威，从体制上动摇了现代国家治理的基础。从理论上来讲，信访只是包括行政诉讼、行政复议等行政救济手段之一，而国家的司法救济才是公民权利救济最为主要的形式。可在实践中，民众更多地相信信访这一行政救济手段并把其作为最后的希望所在。造成这种状况的原因是多方面的。首先，各地存在的司法腐败现象，导致公民不能得到正常的司法救济是其中的原因之一。其次与依靠“清官”为民作主的社会传统有相当大的联系。报警、求助和施压是上访的主要目的。”

三、当前形式下信访的特点

“在一定的程度上，信访制度因具有中国传统社会长期存在的"人治"思想这一基础，所以它作为一种民情上达、申冤维权的特殊通道，有序的信访对促进社会的公平正义、和谐稳定起着积极的作用。但是，必须看到的是，这种试图用行政救济替代司法救济的一个严重后果就是在客观上会消解国家司法机关的权威这一现代社会治理的基础。”就涉诉信访而言，近几年出现了以下特点：

１、越级上访呈上升趋势。大部分上访人上访方式都是直接赴省、赴京上访，通过上级机关向下级机关交办，极少直接通过本院、本级纪检监察部门反映问题，因为他们相信上级机关更能较好的解决问题。

2、闹访、缠访呈上升趋势。一些上访户将缠诉作为讨价还价的筹码，为满足自己的过分要求，天天上访，到处上访,还有一上访人不急不躁，不找不缠案件具体承办人，在领导办公室里除催促案件执行外，闲扯一些与案件无关的话题，说劝不走，故意影响领导办公。

3、信访的对抗性明显增强。涉法信访中面临的社会矛盾总体来说属于人民内部矛盾，但个别信访案件中的对抗性色彩却越来越明显。有的上访人情绪激烈、言行偏激、举动异常，在上访中采取纠缠的方式，如长期纠缠、冲击机关、阻碍交通、侮辱领导和办案人员等以期引起注意。

4、体性涉法上访增多。一些纠纷由于涉及利益群体众多而带有明显的群体性。如破产企业职工安置问题、农村集体诉讼问题，农村土地纠纷问题。群体性事件往往具有较大的社会破坏性，影响生产生活秩序、法院以及行政机关的工作秩序，有的还严重影响社会稳定。

四、产生的主要原因

1、当事人法律知识欠缺。但因上访人文化水平低，当事人文化素质低下。基层法院面临的绝大部分当事人是广大农民群众，文化水平低，法律意识淡薄，对法院审判方式的改革不理解，当事人缺乏证据意识、缺乏正确的诉讼理念，对诉讼风险认识不足，不能正确看待法律事实与客观事实的差异，片面地将败诉责任和无法执行的责任归咎于法院。有些案件确实做了大量的工作，信访当事人不听办案人员的法律宣传和劝阻不理解或片面理解法律规定，不能接受答复和解释，长期上访，甚至认为“谁的官大，谁说了算，找谁才能解决问题”，信“访”而不信法。

2、信访处理机制不完善。在上访群众中有的是有理上访，也有的是无理上访，错误地认为“地方党委和政府都怕上访，不管有理无理，反正跑跑，只有好处没有坏处”。而事实上，有些地方领导由于害怕群众进京上访，不是依法处理信访问题，而是一味妥协迁就，使得无理上访人尝到某些“甜头”，动辄以上访相要挟，使信访处理工作陷入被动局面。

在涉法涉诉信访中，部分法官为使个别上访人息诉、息访，对个别上访人员一味迁就，上访人尝到了甜头后，不断提出非分要求，一旦不能得到满足，他们就变本加厉，到处上访、闹访、缠访。极少数上访户在要求得到满足后，还到处怂恿其他上访户，造成恶性循环。

3、行政行为不规范。一些行政部门未能依法行政，把矛盾转移给法院。行政单位做出的具体行政行为不规范,引起当事人的不满，又未能充分做好说服教育工作，引起当事人上访,在非诉行政执行案件中，政府在作出具体行政行为时，工作方法简单，引发矛盾。行政机关申请法院执行后，矛盾转移到法院。

4、法院自身的原因。部分法官对个别案件在认定事实、适用法律等方面确有不当之处，致使当事人所反映的问题和诉求确实没有得到彻底解决；法院工作人员缺乏事业心和责任感，工作方法简单，缺乏耐心和热情，甚至态度冷硬，训斥当事人，使当事人对法律的权威产生怀疑；

五、对信访制度改革的设想

1、对待信访要有正确的认识。要认识到处理信访问题不仅仅是解决问题，而是维护稳定的需要。 不能单纯的把处理信访的目光放在解决问题上，必须把处理信访置于维护稳定的高度上，充分认识到信访处理事关社会的和谐稳定，事关群众的根本利益，切实树立“群众利益无小事”的观念，要把信访处理当成拦截矛盾激化的“防火墙”，打牢防线，使不安定因素得到遏制。对于涉诉信访问题，在处理信访案件过程中，应树立维护稳定的观念，把每一起案件，都放到党和国家的工作大局中去考虑，放到维护社会稳定、社会和谐、公平正义中去考虑，放到维护宪法、法律与法治的权威中去考虑，讲究艺术和方法，注重办案效果，既维护权利人的合法权益，又考虑义务人的现实困难和生活状况，通过有效、合法、合情、合理的渠道，将案件所涉及的一系列问题解决好。

2、构建科学、合理涉诉信访工作机制。

一是建立大信访格局、实行责任分解制度。对上访案件层层分解，责任到人，形成一把手负责制，各主管院长、各庭负责人负责，承办人员主办，负责信访的庭室统管的格局。

二是坚持文明接待制度。上访人来反映问题时，坚持做到文明接待、耐心听诉、诚心释疑、有诉必理、正确引导，依法保障来访人正确行使权利。不坐在办公桌后漫不经心的听来访人述说，要仔细认真、聚精会神；不打断当事人按照自己的思路所讲的话语，无论当事人所说是否有理有据，在述说过程中，不解释、不驳辩、不训斥、耐心听；尊重其人格，体现人文关怀，让当事人感到温暖。与上访人预约的谈话时间、解决问题的时间，不轻易改变，尤其是不能无故延迟，遇有特殊情况需延缓的，事前及时通知上访人。承诺上访人要办的事情，想尽一切办法务必兑现。

三是实行预警排查制。结合定期的卷宗评查，发现个别案件在审理和执行过程中的瑕疵及时纠错，对排查出的不稳定因素，及时上报，采取妥善措施，妥善处理，使矛盾化解在萌芽状态。

四是实行责任追究制。制度的实行离不开监督，为提高信访工作质量，从强化监督入手，建立信访工作责任追究制度。对信访工作应立案而不立、对上级交办的案件不办或不按期办理的，导致排查化解任务不能按期完成的，根据具体情况追究相关人员的责任。

五是实行“一票否决”制。将涉诉信访工作纳入各部门绩效考评体系，凡因工作责任心不强，措施不得力，工作态度简单粗暴等引起新的越级上访案件的，施行“一票否决”，年终该部门及承办人员不得参与评先评优。

六是实行综合治理制度。紧紧依靠相关部门的帮助和指导，充分发挥综合治理优势。涉诉上访老户成因复杂，上访人抵触情绪较大，处理起来十分棘手，这就要求承办人员发挥综合治理优势，根据个案的不同情况，采取灵活多样的处理方式，如带案下访、联合接访、公开听证、个案救济、惩治与教育相结合等方式。紧紧依靠上访人所在乡（镇）、村等基层组织，及时掌握上访人的思想动态，上访动向，采取措施进行稳定控制，有效避免缠访闹访等恶性上访事件的发生。同时要及时向上级法院和有关部门汇报，争取其组织协调有关部门协助法院作好上访人的稳控和息诉罢访工作。另外还可动员其亲戚、朋友，多方配合形成合力，使问题得到彻底解决，真正使上访人从思想上、心理上息诉罢访。

3、主动寻求县委、县人大、县政府及社会各界的支持

群体性涉法案件牵涉面广，涉及部门多，单靠法院“孤军作战”，很难保证法律效果与社会效果的有机统一。因此，在处理群体性涉法案件时，必须强化“领导意识”，紧紧依靠党委、人大、政府的支持和社会各界的理解，为案件审理创造良好的外部环境和政策支持。尤其对于疑难案件必要时，可以实行“多堂会审”的办法，邀请县委、县人大、县政府、县政协、上级法院参加，共同寻求解决的途径和方法。主动加强与有关部门的沟通，增强合作意识，统一思想，形成共识，运用经济、行政和法律等多种手段解决。

4、允许社会各阶层建立利益表达组织，以法律允许的方式让他们表达自己的利益。对于涉法涉诉信访案件中实行听证会制度，邀请人大代表、政协委员、当事人及其近亲属、律师等参加，征求社会各界人士的意见，加强社会的监督，是上访者自动罢访。

5、建立涉法涉诉信访救助基金。在当前涉法涉诉信访问题比较突出、刑事赔偿等法律制度尚未建立健全的特殊时期，为解决部分涉法涉诉信访案件当事人的特殊困难，建议通过上级拨款或社会捐助等形式设立涉法涉诉救助基金。可对以下人员进行救助：一是刑事案件中，因案件未破或者犯罪嫌疑人、被告人缺乏经济赔偿能力，致受害人或者受其赡养、抚养的亲属遭受严重的生活困难，不能达到最低生活标准，其他社会救助措施又难以落实，确需救助的；二是政法机关办理的案件中，因一方当事人未到案或缺乏履行能力，以致遭受严重的生活困难，其他社会救助措施又难以落实，确需救助的；三是举报人、证人、鉴定人因举报、作证、鉴定受到打击报复，造成严重的生活困难，无法通过法律途径获得赔偿和补偿，其他社会救助措施又难以落实，确需救助的； 四是政法机关在执法过程中有一定过错或瑕疵，但当事人根据当前的法律、政策无法取得国家赔偿和补偿，其他社会救助措施又难以落实，确需救助的； 五是政法机关办案没有过错，但当事人不服处理决定长期信访，反映的问题有一定的合理性，而且发生严重的生活困难，其他社会救助措施又难以落实，通过司法救助信访人愿意息诉罢访的。道可确保人民群众能够平等享有国家司法资源，依法平等行使各项诉讼权利，从而保障实体权利的最终实现，进而消除不稳定因素。